Wie souverän ist das Volk? Betrachtungen zum Verhältnis Staat und Zivilgesellschaft

 Politikverdrossenheit, verkrustete politische Strukturen, Parteiendemokratie sind arg strapazierte, um nicht zu sagen, inzwischen triviale Schlagworte, die jedoch auf das Unbehagen wenig durchlässiger Strukturen in unserer parlamentarisch verfassten Demokratie hinwiesen. Der Politikwissenschaftler Dr.Reinhard Hildebrandt beschäftigt sich seit längerem mit der Frage, wie die „Zivilgesellschaft“ größeren Spielraum an der politischen Gestaltung gewinnen kann. Er arbeitet an einem neuen Buch mit dem Titel „Öffnung des Staates zur Zivilgesellschaft – Abkehr von der Vorstellung staatlicher Administration als heilige Ordnung (Hierarchie) und Aufbrechen der Hierarchie“. Ein Kapitel dieses Buches hat Dr.Hildebrandt solon-line.de freundlicherweise vorab zur Verfügung gestellt, um den Diskurs zu eröffnen. In diesem Teil beschäftigt er sich vor allem mit dem Kommentar zum Grundgesetz und den Bezügen zu den Theorien von Hobbes, Rousseau und Carl Schmitt. Seine teilweise brisanten Thesen und Interpretationen sind bei näherem Hinsehen durch genaue Zitate gestützt, deren adäquate Beurteilung allerdings durch die Kenntnis der Geschichte politischer Philosophie erleichtert wird. Sind „wir“ tatsächlich „das Volk“? Geht alle Macht vom Volk aus? Oder ist „unsere“ Souveränität nur eine Chimäre? Der nachfolgende etwas längere Aufsatz reizt zur leidenschaftlichen Debatte, die wir im Solon gerne führen möchten.


1. Selbstrepräsentation der Repräsentanten

1.1 „Wir sind das Volk“ und die verlorene Souveränität

Die trotzige Herausforderung des SED-Staats, zum Ausdruck gekommen in dem vielstimmigen Ausspruch, „Wir sind das Volk!“, entzog zwar nach der bedingungslosen Kapitulation 1945 dem von der Sowjetunion mit der Führung beauftragten Personenkreis die Hoheitsbefugnisse und leitete die Etablierung „runder Tische“ ein, aber der dort begonnene Diskussionsprozess führte nicht zu einem Ergebnis, das von allen betroffenen Individuen – einschließlich der Entmachteten – nahezu einstimmig vertreten werden konnte. Vielmehr fühlten sich die „Runden Tische“ von der auf den Leipziger Montagsdemonstrationen vielstimmig vorgetragenen Forderung „Wir sind ein Volk!“ zeitlich zunehmend unter Druck gesetzt. Sie schlossen ihren Diskussionsprozess unvollendet ab und stimmten vorzeitig demokratischen Wahlen zu, sodass künftig lediglich die Mehrheit der von Parteien zuvor aufgestellten/selektierten und nach freien Wahlen in die Volkskammer berufenen Abgeordneten über die Zukunft entschied und nicht mehr die gesamte, zur bewussten Entscheidung fähige DDR-Bevölkerung in einer Ur-Abstimmung nach einer ausdauernden und alle Aspekte erörternden Aussprache. Die Mehrheitsfraktion setzte wegen der anscheinend unaufschiebbaren Sanierung der Finanzen den Beitritts- und Hoheitsansprüchen der Bundesrepublik Deutschland keinen eigenen Willen mehr entgegen. Nach dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland laut Art. 23 des GG verschwand auch die Erarbeitung einer im Grundgesetz vorgesehenen gemeinsamen Verfassung allmählich aus dem Blick. Die Souveränität, die der DDR-Bevölkerung als Ganzes zugestanden hätte und von ihr mit dem Slogan „Wir sind das Volk“ gegen die SED-Herrschaft beansprucht und durchgesetzt worden war, blieb ungenutzt und verfiel.
Die Repräsentanten des bundesdeutschen Volkes favorisierten die nicht mehr verifizierbare Annahme, dass sich die Bevölkerung der Sowjetischen Besatzungszone, wenn ihr die freie Wahl von der sowjetischen Siegermacht nach 1945 zugestanden worden wäre, sowohl für die Erhaltung der Einheit Deutschlands wie für die Einführung der parlamentarischen Demokratie westlichen Stils entschieden hätte. Während ersteres auch in der sowjetischen Besatzungszone vielstimmig und aus unterschiedlichsten Gründen gefordert wurde, waren die Auffassungen über die künftige Wirtschaftsform – als Teil der demokratischen Verfassung eines weiterhin geeinten Deutschlands – durchaus geteilt. Noch stärkere Bemühungen, um eine Mitentscheidung der noch frei gewählten Ministerpräsidenten der ostdeutschen Länder auf der gemeinsamen Länderministerkonferenz herbeizuführen, hätte vielleicht zu einem anderen Resultat für ganz Deutschland geführt. Aber aus der Sicht der bundesdeutschen Repräsentanten war der von der sowjetischen Besatzungsmacht inzwischen ausgeübte Zwang so stark, dass eine Einigung niemals zustande gekommen wäre (Bis in die Gegenwart ist dieser Diskussionsgegenstand sehr emotional besetzt und wird kontrovers unter dem Stichwort „Zwangsvereinigung“ von KPD und SPD im Jahre 1946 diskutiert). Das bundesdeutsche Volk hätte deshalb bereits schon damals für die ostdeutsche Bevölkerung mitentscheiden müssen/können und sei dazu aufgrund ihrer von den westlichen Siegermächten eingeräumten freien Entscheidungsmöglichkeit zur Demokratie auch in der gesamten Folgezeit berechtigt gewesen. Aufgrund dieser Entwicklung stelle sich die Frage nach der unausgeschöpften Souveränität der ostdeutschen Bevölkerung gar nicht mehr und der Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland sei die einzig mögliche Konsequenz aus der deutschen Teilungsgeschichte.
Mit diesem Ausgang der Souveränitätsdebatte wurde die Chance verworfen, die Frage nach der Souveränität des Volkes durch souveränes Handeln der gesamten zur bewussten Entscheidung fähigen DDR-Bevölkerung zu beantworten und die Idee der Volkssouveränität der Sphäre unbewiesener Grundannahmen zu entziehen. Eingebettet in eine Ideengeschichte und abgelöst vom jeweiligen gesellschaftlichen Hintergrund der Entstehung von Ideen, werden Grundannahmen zu nicht mehr hinterfragten Axiomen und dienen der Legitimation etablierter Machtverteilung.
Die in jedem Repräsentationsverhältnis unvermeidlich enthaltene Selbstrepräsentation der Repräsentanten (was z.B. auch für die der Mitglieder der Runden Tische zutraf) hätte zugunsten des selbstbestimmten Handelns der gesamten Bevölkerung – in einer Situation ähnlich der von Rousseau lediglich angenommenen Generalversammlung – weiter reduziert werden können. Auf dem Hintergrund und mit den Mitteln der heutzutage verfügbaren technischen Möglichkeiten wäre die staatliche Administration erstmals wirklich von einer real existierenden Generalversammlung beauftragt worden, die Geschäfte in ihrem Namen zu führen, ihr voll und ganz verantwortlich zu sein und im von ihr vorgegebenen Rahmen in Verhandlungen mit den Repräsentanten des bundesdeutschen Volkes zur Herbeiführung einer Vereinigung beider deutscher Staaten einzutreten. Die vorherrschende Ausformulierung des Repräsentationsprinzips, in der – im Verhältnis zum Repräsentanten – der Macht der Repräsentierten nur noch eine sehr untergeordnete Position zugewiesen wird, hätte durch gesellschaftliche Praxis überprüft, infrage gestellt und revidiert werden können.
Einige Gründe sprachen jedoch gegen einen solchen zweifellos langwierigen Selbstfindungsprozess der ostdeutschen Bevölkerung und eines sich daran anschließenden Verhandlungsmarathons zur Erarbeitung einer Verfassung für ein wiedervereintes Deutschland.

1. Die ihrer angemaßten Repräsentation beraubten führenden Mitglieder der Sozialistischen Einheitspartei der DDR konnten der Versuchung unterliegen, auf einen für sie positiven Führungswechsel in der Sowjetunion zu spekulieren und aus diesem Grunde den Verständigungsprozess der DDR-Bevölkerung in die Länge ziehen.
   Die Schwächung Gorbatschows zeichnete sich schon frühzeitig ab und Gerüchte über seine vorzeitige Ablösung kursierten selbst in der sowjetischen Verhandlungskommission der 1990er Zwei-plus-Vier-Gespräche zur Vereinigung beider deutscher Staaten.
2. Der bundesdeutschen Bevölkerung wurde erst allmählich bewusst, wie hoch die internen und externen Vereinigungskosten sein würden. In ihrer anfänglichen Euphorie für die Vereinigung schien sie keine Kosten zu scheuen, aber in der Folge eines Ernüchterungsprozesses war durchaus vorstellbar, dass Ablehnungsgründe die Oberhand gewinnen könnten.
3. In den Machteliten der meisten westeuropäischen Länder betrachtete man die Vereinigung beider deutscher Staaten mit viel Skepsis und Argwohn. Ablehnungsgründe überwogen. Tendenzen, die Vereinigung zu torpedieren, waren erkennbar und konnten sich im Laufe der Zeit verstärken.
4. Sofern im Deckmantel der Nato und unter dem Titel deutschen Rechts weiterhin Teile des alten Truppenstatuts der Besatzungszeit durch die Westalliierten (als Folge der bedingungslosen Kapitulation Deutschlands 1945) in Kraft waren – z.B. ein generelles Truppenstationierungsrecht einschließlich der Hoheit über Truppenbewegungen zu und zwischen den einzelnen Stationierungsorten sowie der Hoheit über elektronische Kommunikationsnetze, darüber hinaus noch weiter reichende Rechte im Falle eines drohendes Krieges bzw. für den Kriegszustand selbst – und die USA und Großbritannien auf deren Fortexistenz beharren sollten, war nur der Beitritt der DDR nach Artikel 23 des Grundgesetzes und damit die Ausdehnung dieser Vorschriften auf das vereinte Deutschland praktikabel. Je länger der ostdeutsche Selbstfindungsprozess dauerte und je komplexer die Verhandlungen zur Vereinigung Deutschlands wurden, desto weniger ließen sich diese – im Falle ihrer Existenz – souveränitätseinschränkenden Bestimmungen verschweigen.
5. Innerhalb eines lang andauernden Selbstfindungsprozesses der ostdeutschen Bevölkerung und der sich anschließenden Verhandlungen über die Vereinigung beider deutscher Staaten würden eventuell in beiden Staaten lange Zeit gehegte und fest gefügte Meinungen über die Entwicklung zur Teilung Deutschlands in Frage gestellt und die Teilungsgeschichte könnte erneut aufgerollt werden. Daran wäre nicht jedem bundesdeutschen und ostdeutschem Repräsentanten des Volkes gelegen gewesen. Der Mantel des Schweigens war allemal angenehmer zu ertragen als die schmerzhafte Aufarbeitung bis dahin durchgehaltener Tabus.
6. Die im Begriff der Volkssouveränität zum Ausdruck kommende Herrschaft des Volkes und deren faktische Verkehrung in ihr Gegenteil durch die vorherrschende Ausgestaltung des Repräsentationsprinzips wäre auf den Prüfstand gesellschaftlicher Praxis gestellt worden und hätte sich bewähren müssen.

Welche Gründe den entscheidenden Ausschlag für einen schnellen Vereinigungsprozess gaben, ist erst nach umfassender Einsicht in die Akten zu beurteilen. Manche Überlegungen mögen vielleicht sogar absichtlich nicht schriftlich niedergelegt worden sein. Wie dem auch sei, die Chance zur „Generalversammlung“ war gegeben, aber sie wurde nicht genutzt oder musste vergeben werden. So bleibt weiterhin ungeprüft, ob die vorherrschende Auslegung des Repräsentationsprinzips noch der gegebenen gesellschaftlichen Situation gerecht wird und welchem „Volk“ gegenüber die staatliche Administration letztendlich verantwortlich ist: der Gesamtheit des Volkes, der Gesamtheit der Wähler, der vom Volk gewählten Gesamtheit der Abgeordneten, der Mehrheit unter ihnen oder letztlich nur sich selbst?
Für die zivilgesellschaftliche Forderung nach Neuformulierung des Repräsentationsprinzips und Aufbrechen der „heiligen Ordnung“ staatlicher Administration ist die Beantwortung dieser Frage aber von großer Bedeutung. Zivilgesellschaftliche Aktivitäten werden in der Regel nur dann von der staatlichen Administration ernst genommen, wenn sie entweder ohne große Probleme in staatliches Handeln integrierbar sind oder der Fall eingetreten ist, dass staatlicherseits keine Möglichkeit mehr besteht, zivilgesellschaftliche Aktivitäten als zu negierende Einzel- oder Gruppenaktivitäten zu diskreditieren und im Namen der Verantwortung gegenüber dem „Volk als Ganzes“ bzw. als Sachwalter des „Gemeinwohls“ zu ändern oder sogar ganz zu verwerfen. Auf welche Weise die Selbstrepräsentation des Repräsentanten auf ein Minimum beschränkt, die staatliche Hierarchie für eine faire Auseinandersetzung mit zivilgesellschaftlichen Akteuren geöffnet und über das verbale Lob hinaus zivilgesellschaftliche Aktivität staatlicherseits gefördert werden kann, wird weiterhin Diskussionsgegenstand der nächsten Kapitel sein.
Die Frage der Selbstrepräsentation der staatlichen Administration stellt sich übrigens in einer aus Siedlergemeinschaften entstandenen Gesellschaft (USA), die keine Volkssouveränität kennt, auf ganz andere Weise. Wenn das „Volk als Ganzes“ nicht als Quelle staatlicher Macht angesehen wird, sondern das einzelne, aus freiem Willen handelnde Individuum, das in einem unterstellten Staatsvertrag nicht seine Ur-Freiheit an den fortan absolut regierenden Souverän abtritt (Hobbes) oder in einer fiktiven Generalversammlung den Staat zu seinem selbstlos handelnden Repräsentanten bestimmt (Rousseau), sind der Machtausübung staatlicher Administration engere Grenzen gesetzt. Siedlergemeinschaften schützen sich selbst und ihr Eigentum durch die Entfaltung und Beachtung gemeinsamer Werte in ungeschriebenen sowie schriftlich fixierten Vertragsbeziehungen. Für Angelegenheiten, die über die Realisierungsmöglichkeiten der einzelnen Siedlergemeinschaft hinausreichen oder beim Schutz vor äußeren Feinden sind sie gezwungen, als gemeinschaftsübergreifende Institution den Staat zu errichten und finanziell mit ausreichenden Mitteln auszustatten. Dieser staatlichen Administration werden um der Bewahrung der individuellen Ur-Freiheit willen enge Handlungsgrenzen gesetzt. Sie kann diese Grenzen nur dann zugunsten der Selbstrepräsentation unterwandern bzw. hinausschieben, wenn die von ihr Repräsentierten der Meinung sind, dass ihre innere und äußere Sicherheit – z.B. im „Krieg Bushs gegen den Terror“ – durch unterlassene staatliche Aktionen gefährdet wäre. Ist die tatsächliche oder vermeintliche Gefährdung der inneren und äußeren Sicherheit gebannt, schlägt das Pendel in der Regel zurück.
Je älter jedoch Siedlungsgesellschaften werden, desto stärker können im Laufe der Zeit entstandene Einkommens- und Vermögensunterschiede aufgrund ungleich gewordener Lebensverhältnisse dazu führen, dass Repräsentationsorgane und staatliche Administration nicht mehr nur mit sehr unterschiedlichen Interessen konfrontiert, sondern dass sie sogar vom privilegierten Teil der Bevölkerung einseitig zur Verfolgung ihrer Interessen in Anspruch genommen werden; denn ganz anders als in Gesellschaften, in denen der Staat seine Macht aus einem fiktiven Gesellschaftsvertrag ableitet, ist der Staat in Siedlungsgesellschaften nicht zur Hilfestellung für den weniger privilegierten oder gänzlich verarmten Teil der Bevölkerung verpflichtet. Sozialstaatlichkeit ist kein „Muss“ für ihn, sondern bestenfalls ein „Kann“, sofern es zur Erhaltung des sozialen Friedens opportun erscheint.


2. Das Verhältnis von Staat und „Volk“ im deutschen Grundgesetz – Eine kritische Aufarbeitung des Bonner Kommentars zum Grundgesetz

2.1 Zwischen Thomas Hobbes’ Staats- und Jean-Jacques Rousseau Gesellschaftsvertrag

Art. 20 des Grundgesetzes fordert in Absatz II Satz 1 in scheinbar größtmöglicher Klarheit: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.“ Was aber juristische Auslegungskunst unter dem Begriff „Volk“ versteht, wird erst nach einer sorgfältigen Analyse von Grundgesetzkommentaren deutlich und widerspricht der landläufigen Sichtweise des Volkes als Addition aller Individuen, die sich bewusst zu einer entscheidungsfähigen Gesamtheit zusammengeschlossen haben, vollkommen. Am Beispiel des Bonner Grundgesetzkommentars wird im folgenden die vorherrschende Interpretation herausgearbeitet.
Bereits Art. 20 Abs. I stellt fest, dass die Bundesrepublik Deutschland ein „demokratischer“ Bundesstaat ist. Im Bonner Grundgesetzkommentar wird – mit Hinweis auf Carl Schmitt – Demokratie folgendermaßen erläutert: „Demokratie bedeutet soviel wie Herrschaft des Volkes über sich selber.“ Entsprechend dem Gleichheitsprinzip aller Individuen wird Demokratie als „Identität von ‚Regierenden und Regierten’“ definiert, wobei zwischen Regierenden und Regierten keine „qualitative Verschiedenheit“ bestehe (Bonner Grundgesetzkommentar, Bd. 5, S.3), was auf ein Über- und Unterordnungsverhältnis deutet, in dem beide Seiten in Zielbestimmung und Ausführungsmodalitäten völlig übereinstimmen und ihre Positionen untereinander als austauschbar betrachten; was zugleich ein Herrschafts-Abhängigkeitsverhältnis ausschließt.
Im Sinne des Art. 20 Abs. I Satz 1 sind deshalb die Autoren des Kommentars auch mit Heller der Meinung, dass in der Demokratie der „Machtaufbau von unten nach oben“ vonstatten geht (ebd. S.4). Sie äußern sich zunächst nicht über das Wie, aber schließen Autokratie, Herrschaft einer Klasse, Kaste oder Gruppe aus. Unter Staatsgewalt verstehen sie – im Einklang mit Eichenberger und Anschütz – „die Gesamttätigkeit der staatlichen Herrschaft“. Sie bezeichnen sie „als organisatorisch und rechtsordnungsmäßig höchste Gewalt“ (ebd. S.4), woraus folgt, dass für sie unterhalb der staatlichen Gewalt niederrangige Gewalten existieren, auf die sie an dieser Stelle noch nicht eingehen.
Laut Präambel des GG und Art. 146 GG ist das Volk nicht nur der Ursprung der Staatsgewalt, sondern außerdem der Träger der „verfassungsgebenden Gewalt“. Während über die originäre Machtposition, die dem Volk als Verfassungsgeber zukommt, die Auffassungen der Rechtsexperten stärker übereinstimmen, bestehen grundverschiedene Meinungen über die dem Volk noch verbleibende Macht, nachdem es die Staatsgewalt als „höchste Gewalt“ geschaffen hat.
Legte man die Macht des Volkes beispielsweise im Sinne von Thomas Hobbes’ Staatsvertrag aus, hätten die Individuen nach der Aushändigung ihrer Ur-Freiheit an den absolut regierenden Souverän ihre Macht verloren und ebenso wäre die Gesamtheit der Individuen völlig machtlos geworden. Der Satz 1 des Art. 20 Abs. I GG („Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.“) wäre also in der Weise zu interpretieren, dass nach der Übertragung der „höchsten Gewalt“ vom Volk auf den Staat das Volk machtlos geworden ist.
Würde man die entgegengesetzte Position von Jean-Jacques Rousseau zum Ausgangspunkt der Interpretation nehmen, stimmten „höchste Gewalt“ des Staates und Machtwille der versammelten Individuen stets überein. Für Rousseau ist jedes Individuum ausschließlich der Selbstgesetzlichkeit verpflichtet. Für Individuum und Staat gilt deshalb das Gesetz der Vernunft. Aus dieser Sicht betrachtet schließt der Satz 1 des Art. 20 Abs. I GG jegliche Machtdifferenz zwischen „oberster Gewalt“ des Staates und der weiterhin bestehenden Macht des Volkes aus. Die Frage nach dem imperativen Mandat erübrigt sich, weil Machtmissbrauch wegen der ausschließlichen Geltung der Vernunft ausgeschlossen ist.
Die Autoren des Bonner Grundgesetzkommentars weisen auf die uneinheitliche Verwendung des Kollektivbegriffs „Volk“ hin und beziehen sich in ihrer Interpretation auch auf den Satz 2 des Art. 20 Abs. I (Die Staatsgewalt „wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.“). Den „wirklich handelnden Teil des Volkes“ bezeichnen sie als „Aktivbürgerschaft“, als „faktischen Machtträger“, der zwar vom „Volk“ legitimiert sei, aber nicht mit ihm „identisch“ gesetzt, sondern nur „identifiziert“ werden könne (ebd. S.5). Mit Hinweis auf den Grundgesetzkommentator von Mangoldt stellen sie sodann kategorisch fest: „Legitimationsfaktor ist und bleibt das ‚Volk’ als ‚politisch ideelle Einheit’, die ‚Totalität der Staatsbürger’, die – obwohl eine ‚nicht-organisierte und nichtformierte Größe’ und ‚personell und sachlich dauernd im Fluss’ – doch in jedem Augenblick als ‚konkrete geistige Ganzheit’ gegenwärtig ist“. „In diesem (- … -) Sinne“, postulieren sie, ist also der in Art 20 Abs. II Satz 1 verwendete Begriff „Volk“ auszulegen und somit von dem in Abs. II 2, Halbs. 1 verwendeten Volksbegriff als einer objektiv-rechtlich konstituierten Funktionseinheit scharf zu unterscheiden.“ Ihre Auslegung sichern sie mit zahlreichen Verweisen auf andere Grundgesetzkommentatoren ab und fügen zusätzlich in die obige Klammer das Wort „natürlich“ ein.
Aber was ist an der gesamten Auslegungsakrobatik „natürlich“, wenn alle „Staatsgewalt“ von einer „nichtorganisierten“, „nichtformierten“ „politisch ideellen Einheit“ „ausgeht“, die „personell und sachlich dauernd im Fluss“ ist und dennoch als „konkret geistige Ganzheit“ präsent sein soll? Wenn die Staatsgewalt von dieser „konkret geistigen Ganzheit“ der versammelten Individuen „ausgeht“, muss sie offensichtlich zunächst auf deren Seite existiert haben und dann in einem wie auch immer gearteten Übertragungsakt an den Staat übergeben worden sein. Aber weder hat es zu irgendeinem historischen Zeitpunkt eine solche Versammlung gegeben noch war sie als „politisch ideelle Einheit“ handlungsfähig. Sie konnte daher die ihr immanente Volksgewalt gar nicht übergeben, noch kann sie von ihr zurückgefordert werden, falls sie vom Staat missbraucht werden sollte. Als handlungsunfähige „konkret geistige Ganzheit“ stand ihr das zugeschriebene Gewaltpotential gar nicht zur freien Verfügung. Sofern jedoch der Staat sich dieser Volksgewalt eigenhändig bemächtigt bzw. sich einfach zugeschrieben hat, erhält die Formulierung, dass alle Staatsgewalt vom Volke „ausgeht“, eine ganz andere Bedeutung. Sollte sogar auf Seiten des Volkes überhaupt keine Ansammlung von Gewalt existiert haben, hätte auch keine Gewalt übertragen werden können. In diesem Fall würde die Formulierung, dass alle Staatsgewalt vom Volke „ausgeht“, als Täuschungsversuch zu entlarven sein und würde davon ablenken, dass die Gewalt schon immer beim Staat selbst angesiedelt war.
Wenn andererseits die Staatsgewalt gemäß Art. 20 Abs. II ausschließlich von der „konkret geistigen Ganzheit“ des Volkes „ausgeht“ und die versammelten Individuen nur noch unter dem Gesichtspunkt der „politisch ideellen Einheit“ begriffen werden, vermindert sich der Status der darin real existierenden Individuen und die zu ihnen gehörige individuelle Macht verschwindet unter der sich über ihren Köpfen erhebenden „Totalität der Staatbürger“. Als unscheinbar gewordenes Teilchen der „Totalität“ werden sie in der gleichen Weise zum „Träger der Macht“ wie im absolutistischen Gottesgnadentum „Gott“ als Quelle der Macht fungierte. Da man die wirkliche Existenz „Gottes“ weder beweisen noch widerlegen konnte und allein der Glaube materielle Wirkung entfaltete, lag die Definitions-, organisatorische und institutionelle Macht über geistige und weltliche Dinge selbst dann bei den irdischen „Repräsentanten“ Gottes – den Fürsten, Königen und Kaisern -, wenn ihnen zuvor von vertrauensvoll Gläubigen die Macht „im Namen Gottes“ anvertraut worden war. Wenn also nur der Begriff „Totalität des Volkes“ und nicht die konkret versammelten Individuen zum Ausgangspunkt der Staatsgewalt erklärt werden, mutieren die eigentlichen „Träger der Macht“ zu fleisch- und blutentleerten Elementen dieser Totalität, denen jegliche Handlungs- und Sanktionsfähigkeit abgeht. In den Begriffen „politisch ideelle Einheit“ und „konkret geistige Ganzheit“ rangiert das reale Volk nur noch als begriffliche Schimäre. Sie als Quelle der Staatsgewalt zu bezeichnen bedeutet, dass der konkreten Gewalt des Staates ein abstrakter Volksbegriff als Ausgangspunkt seiner Macht gegenübergestellt wird. Indem der Staat sich nur noch auf dieses Abstraktum „Volk“ bezieht und diesen handlungsunfähigen „Träger der Macht“ zu seinem Reverenzobjekt erklärt, ist erkennbar, dass er sich nur noch auf sich selbst bezieht, nur noch sich selbst gegenüber verantwortlich zeichnet. Als auf sich selbst bezogener, sich selbst repräsentierender Staat steht ihm frei, seine allumfassende Gewaltbefugnis freiwillig in Selbstverpflichtung einzuschränken, was er im Abs. II Satz 2 des GG auch macht: „Sie (die Staatsgewalt – d.Verf.) wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtssprechung ausgeübt.“
Die beiden Funktionseinheiten „Wähler“ und „Abstimmende“ sind nach Auffassung der Grundgesetzkommentatoren von der „ideellen Einheit“ und „geistigen Ganzheit“ des Volkes „scharf zu unterscheiden“, gerade so wie die Materie vom über ihr schwebenden Geist. Tatsächlich aus Fleisch und Blut bestehend, fehlen ihnen die „Legitimationsfaktoren“, die dem vergeistigten Volksbegriff zugeschrieben werden. Die den lebendigen Individuen zugemessene „Staatsgewalt“ ist daher stark eingeschränkt. Volksabstimmungen sind auf Bundesebene überhaupt nicht und auf Länderebene nur im Fall der Neugliederung des Bundesgebietes (Art. 29, 118 GG) vorgesehen. Auf den darunter angesiedelten Ebenen wird dem zur Abstimmung berechtigten Personenkreis etwas mehr Handlungsraum zugebilligt.1 Als Wahlvolk darf die deutsche Bevölkerung in bestimmten Zeitabständen zwar ihre Repräsentanten wählen, aber verantwortlich sind die von ihr Gewählten laut Art. 38 Abs. I GG nur dem handlungsunfähigen, entindividualisierten Begriff „Volk als Ganzes“. Sie sind „Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen“. Mit anderen Worten: im Repräsentationsverhältnis mit dem handlungsunfähigen Volksbegriff „Volk als Ganzes“ repräsentieren sie sich ausschließlich selbst und sind nur sich selbst gegenüber verantwortlich. Ob sie die Belange der konkreten Individuen, von denen sie gewählt worden sind, berücksichtigen oder auf deren Vorstellungen nicht eingehen, wird für sie zur „Gewissens“frage. Aufgrund der von ihnen beanspruchten Deutungshoheit und Definitionsmacht ist es ihnen überlassen, die zur Berücksichtigung anstehenden Anforderungen in sofort entscheidbare, aufschiebbare oder nicht entscheidungsfähige Fragestellungen aufzuteilen. Die Kommentatoren bezeichnen diese Deutungs- und Definitionsmacht als Herrschaftsausübung der gewählten Mandatsträger und erblicken darin ein Merkmal des parlamentarischen Repräsentationsprinzips.

2.2 Das Prinzip der Repräsentativ-Demokratie

Für die Kommentatoren des Bonner Grundgesetzes fußt das Prinzip der „Repräsentativ-Demokratie“ – wie sie selbst ausdrücklich betonen – auf dem „althergebrachten System der ‚Dreiteilung der Gewalten’ (‚Gesetzgebung’, ‚Vollziehende Gewalt’ und ‚Rechtsprechung’), deren Träger ihre Macht … vom ‚Volke’ herleiten (…), diesem als nicht etwa ‚polar oder kontradiktorisch gegenüberstehen’“ (ebd.S.8). Aber ohne nochmals auf die Herleitungsproblematik einzugehen, die sie in ihrem Sinne offenbar bereits für geklärt betrachten, schränken sie anschließend die Machtbefugnisse der Repräsentanten des Wahlvolkes weiter ein. Sie betonen zwar den „Vorrang des Gesetzgebers“ (Gesetzesstaat), aber weisen zugleich auf den „unverkennbaren Machtzuwachs der Rechtsprechung“ hin (ebd.S.8). Das Bonner Grundgesetz habe in Art. 20 Abs. II Satz 2 „die in drei verschiedenen Funktionen materiell differenzierte Staatsgewalt in ein kompliziertes Dependenzsystem eingebaut, das insbesondere dem Gedanken der Gewaltenbalancierung, der Schutzformel zur Sicherung gegen missbräuchliche Ausübung der Staatsgewalt durch die Träger der einzelnen Gewalten, Rechnung tragen soll“ (ebd.S.8). Art. 20 Abs. III lautet: „Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.“
Das Prinzip der Dreiteilung der Gewalten wird durch Art. 79 Abs. III jeglicher Verfassungsänderung entzogen. Künftige Gesetzgeber sind in ihrer Gesetzeskompetenz an die „verfassungsmäßige Ordnung“ gebunden und können sich nur innerhalb dieser Grenzen frei bewegen (ebd.S.9). Aus der Formulierung, dass Exekutive und Rechtsprechung außerdem nicht nur an das Gesetz, sondern auch an das Recht gebunden sind, ergibt sich eine weitere Einschränkung des Gesetzgebers. Zwar betonen die Kommentatoren die grundsätzliche Identifizierung von „Gesetz“ und „Recht“ und meinen, das „Gesetz“ habe gewissermaßen die Vermutung für sich, zugleich „Recht“ zu sein, aber wenn z.B. oberste Richter zur Auffassung gelangen sollten, dass ein Gesetz nicht oder nicht mehr dem „Rechtsempfinden“ entspricht, würden sie an den Gesetzgeber die Forderung richten müssen, das Gesetz „rechtskonform“ zu gestalten (ebd.S.10).
In der Interpretation des Art. 38 GG verdeutlichen die Grundgesetzkommentatoren schließlich, was sie unter Machtaufbau von unten nach oben bzw. Entfaltung von Herrschaft verstehen. Gemäß Abs. I Satz 2 sind die Abgeordneten „Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen“. Von wahlberechtigten deutschen Staatsbürgern gewählt, werden sie zu Repräsentanten des handlungsunfähigen „ganzen Volkes“. Repräsentation wird jetzt von den Grundgesetzkommentatoren überraschenderweise als Herrschaft begriffen. „Da die repräsentative Demokratie„, führen sie aus, „nur als parlamentarische Demokratie vorstellbar ist, …, entscheidet die Struktur des Parlamentarismus der konkreten Verfassung zugleich darüber, wie das Grundverhältnis der Herrschenden zu den Beherrschten, die Repräsentation, verfassungsrechtlich zu denken ist.“ (Bonner Kommentar zum Grundgesetz Bd.6, Art. 38, S.9). Von der anfänglichen „Herrschaft des Volkes über sich selber“ hat sie der Weg zunächst zur freiwilligen Über- und Unterordnung akzeptierenden „Identität von Regierenden und Regierten“ geführt, um schließlich bei der Aussage zu enden, dass Repräsentation im Parlamentarismus gleichbedeutend mit Herrschaft über das beherrschte Volk sei. In ihrer Argumentation über den Machtaufbau, angefangen von der Herrschaft des Volkes über sich selbst bis hin zur Staatsgewalt „als organisatorisch und rechtsordnungsmäßig höchster Gewalt“, haben sie zu erkennen gegeben, dass sie sich stärker an Thomas Hobbes als an Jean-Jacques Rousseau orientieren. Zur Erinnerung: Bei Hobbes denkt und handelt der absolute Souverän für die Beherrschten und ist seinen Untertanen weder rechtlich noch politisch Rechenschaft pflichtig. Hobbes verwandelt die Herrschaft des Volkes über sich selbst ebenfalls zur Herrschaft der Staatsgewalt über das Volk. Ihre Argumentation, behaupten die Kommentatoren, die sie als „geschlossene staatsrechtliche Erklärung des Parlaments, der Wahlen und der Stellung des Abgeordneten und der Fraktionen“ betrachten, werde vom „Gesichtspunkt“ der „parlamentarischen Repräsentation als Idee und als Institution“ geleitet (ebd.S.9). Was sie darunter verstehen, erklären sie detailliert im Kapitel „Entwicklung der parlamentarischen Repräsentation“ (ebd.S.9f).

2.3. Entwicklung der parlamentarischen Repräsentation als Ideengeschichte

Nicht die Analyse des Verhältnisses von Repräsentanten und Repräsentierten sowie das Ausmaß der Selbstpräsentation der Repräsentierenden in einem Repräsentationsverhältnis wird von den Kommentatoren des Bonner Grundgesetzes an den Anfang ihrer Darstellung gestellt, sondern die Idee bzw. Vorstellung der „Volksvertretung“ in England (ebd. Art. 38, S.10). Sie zitieren die Schrift „De Republica Anglorum“ des Staatssekretärs Elizabeth’ I., Sir Thomas Smith: „Alles, was je das Volk von Rom in Zenturiat- oder Tributkomitien tun mochte, dasselbe kann durch das Parlament von England getan werden, das das ganze Reich repräsentiert und dessen Herrschaftsgewalt innehat … Denn von jedem Engländer wird angenommen, dass er dort anwesend ist, in Person oder durch Vertretung oder Anwälte … Und die Zustimmung des Parlaments gilt als die Zustimmung von jedermann.“ (ebd. S.11). Wie später die Idee der Volksvertretung in Frankreich Fuß gefasst hat, stellen sie anschließend an Zitaten aus den Schriften des Abbé Sieyès dar. Seine „Theorie der parlamentarischen Repräsentation“ sei revolutionär gegenüber dem ständischen System („niemals wird eine von Ständen durchschnittene Nation etwas mit einer einheitlichen Nation gemeinsam haben“) und wende sich gegen Rousseau („die Gesetzgebung hört … auf, demokratisch zu sein, und wird stellvertretend“). Die Nation handele nicht durch den natürlichen Willen ihrer Mitglieder, sondern durch die im Parlament als der Nationalrepräsentation gebildete „volonté commune représentative“ (ebd.S.11). Die einem Zensus genügenden ‚Aktivbürger’, von denen die Abgeordneten gewählt werden, seien nur ein Teil der Nation, „deren Willen einheitlich und unteilbar ist und allein in der Nationalversammlung gebildet wird“. Folgerichtig könne es kein „Auftragsverhältnis zwischen dem Wahlbezirk und den Abgeordneten“ geben (ebd.S.12). Das „freie Mandat“ sei zugleich „revolutionär“ gegen das Ständesystem und „defensiv gegen den Demokratismus Rousseaus“. Das freie Mandat charakterisiere „unter Zuhilfenahme der Rousseauschen volonté générale der einen und unteilbaren Nation die staatsrechtliche Verwirklichung der staatsbürgerlichen Gesellschaft in der parlamentarischen Repräsentation durch unabhängige Repräsentanten“ (ebd.S.15). Mit Ernst Fraenkel vertreten die Kommentatoren die Auffassung, dass die „repräsentationslose Demokratie Rousseaus“ vom „freien Mandat“ „verworfen“ werde (ebd.S. 15/16).
In der Analyse des „Honoratiorenparlaments“ kehren die Kommentatoren auf den Aspekt der Herrschaftsausübung zurück. Es sei „die Verkörperung des dominierenden Interesses von Bildung und Besitz“ und da seine Abgeordneten „eine gemeinsame gesellschaftliche Basis besitzen, vermögen sich die parlamentarischen Auseinandersetzungen auf eine die rationale Überzeugung des Gegners anstrebende Diskussion, also einen Kampf der Meinungen und nicht der Interessen, zu verkürzen.“ (ebd.S.17). Das Honoratiorenparlament, zitieren sie Karl Löwenstein, sei „die kollektive Interessenvertretung der herrschenden Klasse“ gewesen (ebd.S.17). Mit der Emanzipation der Unterschichten habe sich die „liberale Nationalrepräsentation“ jedoch zur „egalitären Volksvertretung“ gewandelt. Seine Folge sei eine „Revolutionierung der Methode der Kreation der Herrschenden, der Organisation der Herrschaft und des Herrschaftszweckes“ (ebd.S.18). Die Wandlung des Parlamentarismus bezeichnen sie als „Epiphänomen“ (notwendige Begleiterscheinung) der sich wandelnden Herrschaftsformen. Der Einführung des allgemeinen und gleichen Wahlrechts gehen also bereits Veränderungen in der gesellschaftlichen Machtverteilung voraus. Es ist deshalb unzulässig, vom Resultat der Entstehung einer „egalitären Volksvertretung“ auf eine allgemeine Nivellierung der Machtunterschiede zu schließen, sondern umgekehrt nach der vorgängigen Veränderung der gesellschaftlichen Machtverteilung zu fanden, die sich der „egalitären Volksvertretung“ als adäquates Versatzstück ihrer weit darüber hinausreichenden Machtausübung bedient.
Die Grundgesetzkommentatoren führen hier die Parteien ein, die nach der Erkenntnis von Friedrich Naumann „notwendige Zwischenkörper zwischen der Wählermasse und der angestrebten regierungsfähigen Majorität“ sind (ebd.S.18). Mit Ernst Forsthoff kommen sie zu dem Schluss, dass jetzt nicht mehr die Meinungen von Individuen gegeneinander antreten, sondern die Interessen von Gruppen: „Die politische Willensbildung in der Demokratie“, fassen sie zusammen, „beruht nicht auf dem rationalistischen Glauben an eine durch Diskussion zu findende vorgegebene politische Richtigkeit, sondern auf der Erwartung, dass die praktische Wahrheit in einem rationalen Prozess der Auseinandersetzung der Interessen geschaffen werden kann (…). An die Stelle der „ideologischen Prämisse eines außergesellschaftlichen Gemeinwohls“ trete die „praktische Vernunft“ des „gruppierten Interesses“ (ebd.S.19). Dass mehrere „Vernünfte“ und „Wahrheiten“ nebeneinander existieren, ist inzwischen ein Allgemeinplatz geworden, aber dass ein Abgleich von Gruppeninteressen bereits deshalb das Etikett „praktische Vernunft“ umgehängt bekommt, weil er in einem rational verlaufenden Prozess ausgehandelt wird, läuft Gefahr, so gegensätzliche Begriffe wie Vernunft und Kungelei unzulässigerweise auf eine Stufe zu stellen.
Wenn Parteien und nicht einzelne Honoratioren gegeneinander antreten und um die Gunst der Wähler werben, untergräbt die Parteilinie aller Wahrscheinlichkeit nach die „Integrität und Tüchtigkeit“ der zunehmend an Weisungen orientierten Abgeordneten. Der darin zum Ausdruck kommenden „Entmachtung des Parlaments“ entspricht die Fraktionierung des Parlaments. Max Weber hatte bereits den Unterschied des Honoratiorenparlaments mit dem von Parteien kontrollierten auf die griffige Formel gebracht, dass der unabhängige Abgeordnete der gebildeten und besitzenden Klasse der „Herr“ des Wählers gewesen sei, während der demokratische Abgeordnete zum „Diener“ der Führer der bürokratischen und deshalb plebiszitären Parteimaschine geworden sei (ebd.S.22). Mit Verweis auf Max Weber kommentieren die Grundgesetzkommentatoren das Phänomen der „Massendemokratisierung“: „Die Bedeutung der aktiven Massendemokratisierung ist: dass der politische Führer nicht mehr auf Grund der Anerkennung seiner Bewährung im Kreise einer Honoratiorenschicht zum Kandidaten proklamiert, dann kraft seines Hervortretens im Parlament zum Führer wird; sondern dass er das Vertrauen und den Glauben der Massen an sich und also seine Macht mit massendemagogischen Mitteln gewinnt. Dem Wesen der Sache nach bedeutet dies eine cäsaristische Wendung der Führerauslese“ (ebd. S.20). Die dem Parlament vorgängige gesellschaftliche Machtverteilung bestimmt demnach weiterhin darüber, welchen machtpolitischen Stellenwert das Parlament in der Gesamtgesellschaft einnimmt und wer als Führer „ausgelesen“ und dem Wahlvolk vorgezeigt wird.
Nachdem also die Autoren des Grundgesetzkommentars in einem ersten Schritt den Art. 20 Abs. II Satz 1 in der Weise interpretiert haben,
– dass die Staatsgewalt als höchste Gewalt statt vom realen Volk von einer „nicht-organisierten“, „nichtformierten“ „politisch ideellen Einheit“ „ausgeht“, die „personell und sachlich dauernd im Fluss“ ist und dennoch als „konkret geistige Ganzheit“ präsent sein soll;
– erklären sie im zweiten Schritt die nach Zensuswahlrecht gewählten Abgeordneten der Bildungs- und besitzenden Klasse zu Herren über das reale Volk, verantwortlich nur diesem handlungsunfähigen, entindividualisierten „Volk als Ganzes“ und damit letztlich nur sich selbst verpflichtet;
– sprechen sie im dritten Schritt den nach allgemeinem und gleichem Wahlrecht gewählten Abgeordneten in der nunmehr „egalitären Volksvertretung“ den Herrenstatus des vorherigen Honoratiorenparlaments ab und entdecken in dieser Veränderung eine inzwischen eingetretene Neuverteilung der gesellschaftlichen Macht – deren „Epiphänomene“ das neue Wahlrecht und die „egalitäre Volksvertretung“ seien –, ohne dass sie zugleich in genügender Klarheit die von der Mitgliederbasis abgeschotteten inneren Machtzirkel der Parteien als die neuen Herren des weiterhin beherrschten Volks benennen, die sich mittels ihrer Parlamentsfraktionen privilegierten Zugang zu den beiden anderen Staatsgewalten Exekutive und Judikative verschaffen und als solche weiterhin nur dem „Volk als Ganzes“ (und damit sich selbst) verantwortlich sind.
In der Interpretation dieser Entwicklung, der sich die Grundgesetzkommentatoren im vierten Schritt zuwenden, stellen sie sich der Aufgabe, die „Idee der Repräsentation und ihre staatsrechtliche Verwirklichung“ neu zu durchdenken.

2.4  Zur „Idee der Repräsentation und ihrer staatsrechtlichen Verwirklichung“

Den Ausdruck „repräsentative Demokratie“ beziehen die Autoren jetzt konsequenterweise nicht mehr wie zuvor ausschließlich auf das „Volk als Ganzes“, von dem laut Art. 20 Abs. II Satz 1 alle Staatsgewalt ausgeht, sondern auch auf das Wahlvolk des Satz 2: „Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt“. Die damit in Zusammenhang stehende Aussage, das Parlament „repräsentiere“ das Volk bzw. das Parlament sei die „Volksvertretung“, bedürfe jedoch der notwendigen Ergänzung, da damit ein politischer und nicht ein rechtlicher Sachverhalt ausgedrückt werde (ebd.S.21). Die letzte Bemerkung erhält in ihrer weiteren Erläuterung erhebliche Bedeutung.
Mit ihrem Schwenk vom „Volk“ als „konkret geistige Ganzheit“ bzw. „politisch ideelle Einheit“ zum realen Volk der Wähler bauen sie einen auf den ersten Blick unverständlichen Gegensatz zu Carl Schmitt, Gerhard Leibholz und Edmund Burke auf. Jene Autoren hatten im Anschluss an Max Weber das liberale Prinzip der Repräsentation dem demokratischen Prinzip der Identität gegenübergestellt. Für Carl Schmitt war Repräsentation „sichtbare Vergegenwärtigung eines unsichtbaren Seins“ (ebd.S.22). Wie bereits mehrfach beschrieben, wurden für Carl Schmitt nicht die „empirisch einzelnen des Staatsvolks“ repräsentiert, sondern die „politische Einheit des Staatsvolks“. In weitgehender Übereinstimmung mit Edmund Burke hatte er Repräsentation nicht als ein „rechtstechnisches Zurechnungsverhältnis“ begriffen, sondern als „gesteigerte Art Sein“, etwas „Existenzielles“. Carl Schmitt wollte damit zum Ausdruck bringen, dass das Parlament (als eines der drei Staatsorgane) dem repräsentierten Volk in einem Herrschafts-Beherrschungs-Verhältnis gegenübersteht. Als Herr nimmt das Parlament, indem es sich auf den handlungsunfähigen Begriff „politische Einheit des Staatsvolks“ bezieht (aus der zuvor – wie bereits mehrfach beschrieben – das reale Volk eliminiert worden ist) ausschließlich auf sich selbst Bezug. Die vorgestellte „Einheit des Staatsvolks“ ist es selbst in anderer Form. Bei Carl Schmitt identifiziert sich das Parlament als drittes Staatsorgan ebenso wie die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung ausschließlich mit der Idee des „Volkes als Ganzes“, denn bezöge es sich auf das reale Volk, setzte es sich mit dem beherrschten Volk gleich und wäre nichts anderes als das reale Volk. Vom Staat „als organisatorisch und rechtsordnungsmäßig höchste Gewalt“ könnte keine Rede mehr sein.
Carl Schmitt handelte konsequent im Sinne seiner Herrschafts-Beherrschungs-Analyse, wenn er nach dem Auftreten fest organisierter Parteien den Abgeordneten und dem Parlament den herrschaftlichen Charakter absprach. Sie würden, argumentierte er, zu Elementen der unmittelbaren Demokratie, „in der das Volk als herrschend selbst anwesend ist und so Herrscher und Beherrschte identisch sind“ (ebd.S.22). Wie Gerhard Leibholz vertrat er damit die Auffassung, dass der Parteienstaat plebiszitär ausgerichtet sei. Leibholz, ähnlich argumentierend, stellte sich die Parteien als „verallgemeinerte citoyens“ vor. Der „Volkswille“, werde durch sie „gebildet und dem natürlichen Volk zugerechnet“ (ebd. S.23). Damit folge die politische Willensbildung dem Prinzip der Identität und nicht dem der Repräsentation („Die Wahlen sind nicht repräsentationsbegründende Berufung unabhängiger Abgeordneter, sondern plebiszitärregistrierende Sachentscheidungen für Parteiprogramme.“). Das Parlament werde zum „plebiszitären Hilfsorgan“, die Abgeordneten zu „abhängigen Mandataren ihrer Partei“.
Während Carl Schmitt und Gerhard Leibholz vorgeworfen werden konnte, dass sie die mit der Emanzipation der Unterschichten verknüpfte „Revolutionierung der Methode der Kreation der Herrschenden, der Organisation der Herrschaft und des Herrschaftszweckes“ vernachlässigten und einseitig die Nivellierung des Parlaments betonten, bemühen sich die Kommentatoren des Grundgesetzes gerade umgekehrt darum, das Repräsentationsprinzip von der Schmitt’schen Herrschaftsanalyse zu befreien und auf neue Weise beide Kategorien zu verschmelzen.
Wiederum Max Weber zitierend verstehen sie – wie Weber – unter Repräsentation „primär den Tatbestand, dass das Handeln bestimmter Verbandszugehöriger (Vertreter) den übrigen zugerechnet wird oder von ihnen gegen sich als ‚legitim’ geschehen und für sie verbindlich gelten gelassen werden soll und tatsächlich wird“; dabei vorübergehend vernachlässigend, was sie zuvor über das freie Mandat geschrieben haben (ebd.S.24). Vertreter sind weder identisch mit Herrschenden noch mit Mandatsträgern, die dem imperativen Mandat verpflichtet sind. Max Weber bezieht sich lediglich auf die notwendige Repräsentation einer Gruppe von Repräsentierten, die am Ort der Repräsentation nicht anwesend sein können. Sofern technische Gründe die ständige Rückkoppelung der Vertreter zu den Repräsentierten ermöglichen, verschiebt sich auf der Skala zwischen „Für andere entscheiden“ und „imperativem Mandat“ der Status der Vertreter bzw. er wird den Gegebenheiten angepasst.
Von der Erklärung Max Webers, behaupten die Kommentatoren, könne auch bei der „demokratischen parlamentarischen Repräsentation“ ausgegangen werden. Die mit dem Herrschaftsgedanken verbundenen Repräsentationstheorien bezeichnen sie als „qualitative“ Methoden und werfen ihnen vor, dass deren „Werthaftigkeit“ unlösbar mit dem vorgegebenen „Wesensbegriff“ Repräsentation verbunden sei, dem die „Objektivierbarkeit“ fehle und dessen Verwendung davor bewahren solle, dem zu favorisierenden „egalitären Demokratismus“ zu folgen (ebd. S.24).
Richtig in Schwung gekommen starten sie jetzt einen Generalangriff auf die Vertreter des „qualitativen Repräsentationsbegriffs“. „Die Staatsidee der Demokratie“, kritisieren sie jene Theorien, „wird auf eine jakobinische Utopie des herrschaftslosen Staates verkürzt, wenn man ihr nur eine plebiszitäre Wirklichkeit zubilligt und den Begriff der Repräsentation in eigentümlicher Verabsolutierung eines historischen Idealtyps für die Herrschaft von Bildung und Besitz reserviert.“(ebd.S.24). Die Führer der regierenden Partei und ihr Verwaltungsstab seien zwar gegenüber den Parteimitgliedern und dem Staatsvolk „herrschaftliche Gebilde“ (Max Weber), aber nicht mit dem „Volk“ identisch, sondern nur „Sprachrohr“ (Fraenkel) des organisierten Volkes (ebd.S.25). Art 20 Abs. II Satz 1 sage nicht, dass alle Staatsgewalt vom organisierten Volk und schon gar nicht von ihren Parteiführern ausgehe. Auch Leibholz stelle ja bereits nicht in Abrede, „dass der Parteienstaat nach einem ‚ehernen Gesetz’ von einer politischen, von den Wählern und Parteibürgern vertrauensmäßig getragenen, kontrollierten und schließlich auch abrufbaren Elite geführt werden muss“ (ebd.S.25).
Stattdessen propagieren die Grundgesetzkommentatoren in Anlehnung an Fraenkel einen „quantitativen“ Repräsentationsbegriff, „wonach die Repräsentanten kraft egalitärer Berufung und Legitimierung für die empirischen Angehörigen des Staatsvolks handeln“ (ebd.S.24). „Die „Herrschenden“, schreiben sie, „können in der repräsentativen Demokratie nur durch den staatsrechtlichen Vorgang der periodischen Wahl legitimiert werden (…), einen Vorgang, dessen maßgeblich die qualitative Repräsentationsvorstellung, da sie das natürliche Staatsvolk nicht als handlungsfähig zulässt, nicht zu erklären vermag.“ Hervorzuheben ist hier der Unterschied zwischen der Legitimation durch das Wahlvolk und der Herrschaft über das handlungsunfähige „Volk als Ganzes“, für das der Herr aus vollständig eigener Verantwortung handelt. Spätestens jetzt findet die anfängliche Überraschung eine Erklärung, warum die Autoren den Ausdruck „repräsentative Demokratie“ nicht mehr wie zuvor nur mit dem entindividualisierten Volksbegriff, dieser übersinnlichen „konkret geistigen Ganzheit“ bzw. „politisch ideellen Einheit“ verknüpfen, sondern auch mit dem Wahlvolk des Art. 20 Abs. II Satz 2 („Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt“) verbinden. Aus der Sicht der Autoren beziehen sich die Herrschenden als Herrschende weiterhin nur auf sich selbst und tragen nur sich selbst gegenüber Verantwortung. Legitimieren lassen sie sich jedoch von dem durch sie beherrschten Volk durch Wahlen. Das zur Abgabe seiner Stimme aufgerufene Wahlvolk kann aber nur die gerade im Amt befindlichen Repräsentanten bestätigen oder abwählen, nicht jedoch das sie zu Beherrschten degradierende Herrschafts-Beherrschungs-Verhältnis aufkündigen. Ein solcher Versuch würde von den Herrschenden als grundgesetzwidrig betrachtet und wäre Anlass genug, den übergesetzlichen Notstand auszurufen und gegen die revolutionären Umtriebe der Beherrschten einzuschreiten. Mit Fraenkel betonen sie, dass Demokratie „egalitär kontrollierte und legitimierte Repräsentation“ sei und dekretieren: „Die Demokratie kann und will die Differenzierung des Staatsverbandes in Herrschende und Beherrschte nicht aufheben, sondern die Herrschenden in Form des im Rahmen der egalitären (auf Gleichheit und Mehrheitsentscheidungen beruhenden) Repräsentation wirksamen Legitimierungs- und Kontrollmechanismus in Abhängigkeit bringen.“ (ebd.S.25). Nicht das Maß „realplebiszitärer Unmittelbarkeit“ sei entscheidend, pflichten sie Konrad Hesse bei, sondern die „Abwesenheit nichtegalitärer Legitimationsgründe und die ungehinderte Kontrolle und Beeinflussung der herrschenden Parteien durch die Wahlen und die öffentliche Meinung der Presse und der organisierten Interessen“ (ebd.S.25). Ihre vollmundig vorgetragene „ungehinderte Kontrolle und Beeinflussung” unterliegt jedoch einigen nennenswerten Einschränkungen: sie findet in Form von Wahlen nur in bestimmten Zeitabständen statt, hat es inzwischen bei veröffentlichten Meinung mit einer Presse, die sich durch Infotainment und Konzentration auf wenige kapitalkräftige Eigentümer negativ auszeichnet, zu tun und muss ertragen, dass organisierte Interessen nicht selten zu Kompromissentscheidungen führen, die zwar dem Kriterium der unterstellten „praktischen Vernunft“ genügen, aber zugleich jeglicher Logik widersprechen können.
Als nächstes taxieren sie das hinnehmbare Maß „realplebiszitärer Unmittelbarkeit“. Wenn die Führer der regierenden Partei(en) und ihr Verwaltungsstab gegenüber den Parteimitgliedern und dem Staatsvolk funktionierende „herrschaftliche Gebilde“ (Max Weber) sind und „der Parteienstaat nach einem ‚ehernen Gesetz’ von einer politischen, von den Wählern und Parteibürgern vertrauensmäßig getragenen, kontrollierten und schließlich auch abrufbaren Elite geführt werden muss“ (Leibholz), endet die reale Herrschaft der Parteiführer nicht unmittelbar vor ihren Parlamentsfraktionen und lässt sich auch nicht durch deren formal bestehende Autonomie in Frage stellen. Herrscher betrachten ihre Herrschaft als unteilbar und handeln gegenüber den Beherrschten nicht als Regierende, die in einem auf gegenseitige Achtung beruhenden Über- und Unterordnungsverhältnis auch die Seite der Regierten einnehmen können, weil beide Seiten die gleichen Ziele von unterschiedlichen Perspektiven aus anstreben. Nach Fraenkel sind die Führer der regierenden Partei und ihr Verwaltungsstab zwar nur „Sprachrohr“ des organisierten Volkes, aber gegenüber den Parteimitgliedern bleiben sie zugleich „herrschaftliche Gebilde“ (Max Weber). Ihre Herrschaft endet also nicht vor den Türen der Parlamentsfraktion. Ihre Herrschaftsformen passen sich den Gegebenheiten an. Wenn beispielsweise ein Abgeordneter über die Parteiliste ins Parlament eingezogen ist, droht bei unbotmäßigem Verhalten seine Nichtberücksichtigung auf der für die nächste Wahl aufzustellenden Liste. Hat er ein direktes Mandat errungen, muss er bei unfolgsamem Verhalten für die nächste Wahl mit der Aufstellung eines Gegenkandidaten, einem Disziplinarverfahren oder sogar mit dem Hinauswurf aus der Partei rechnen. Die jeweiligen Parteiführer werden außerdem schon im Vorhinein sehr genau darauf achten, wem ein Parlamentsmitgliedschaft anvertraut werden soll und mit welchen Einflussmöglichkeiten Abgeordnete unter Druck gesetzt werden können, falls sie – auf Autonomie pochend – den Versuch unternehmen, das freie Mandat des Art. 38 GG in Anspruch zu nehmen.
Die von den Grundgesetzkommentatoren bevorzugte verdrechselte Konstruktion, „nicht schlechthin die Parteien die Repräsentanten, sondern vielmehr die im Parlament als Fraktionen erscheinenden Parteien“ seien die eigentlichen Repräsentanten, kann den Makel der „realplebiszitären Unmittelbarkeit“ weder abschütteln noch auf ein Mindestmaß reduzieren, bleibt formal und wird auch nicht stichhaltiger, wenn man sie beschwörend und gebetsmühlenartig in Worten wie den folgenden wiederholt: „Auch die Repräsentation des Parteienstaats ist eine – nur eben demokratische und nicht liberale – parlamentarische Repräsentation“ (ebd. S.25). „Das demokratische Parlament ist verfassungsrechtlich und kraft seiner unersetzlichen Funktion als nach dem Mehrheitsprinzip öffentlich entscheidendes und das Staatsvolk integrierendes Führungsorgan die institutionelle Repräsentation der staatsbürgerlichen Gesellschaft.“ (ebd.S.25).

2.5 Der nicht unwesentliche Unterschied zwischen politischem und rechtlichem Sachverhalt

„Ein Rechtsverhältnis der Repräsentation zwischen dem Volk und dem Parlament besteht nicht, weil das Volk nur im Staat, aber nicht als solches ein Rechtssubjekt ist, dem Rechte und Pflichtenzukommen könnten;…“ (ebd.S.26). „Diese Auffassung” postulieren die Kommentatoren des Grundgesetzes, „… ist nicht eine Missachtung der politischen Tatsachen (…), sondern eine Folge der Unterscheidung zwischen einer politischen Idee und ihrer Verwirklichung im positiven Recht“ (ebd.S.26). Aus den „ideologischen Vorstellungen über den eigentlichen ‚Träger’ der Staatsgewalt ein Rechtsverhältnis zwischen Volk und Parlament zu konstruieren“, wäre ihrer Ansicht nach „abzulehnen“. Mit anderen Worten: Der eigentliche „Träger“ der Staatsgewalt waren immer die Herrschenden, wie man sie auch im einzelnen benennt. Diese ideologische Idee verwerfen die Grundgesetzkommentatoren nicht, sondern stehen eisern hinter ihr. Deshalb gilt: „Der Wille des Parlaments ist rechtlich dem Staat und nur politisch-ideologisch dem Volk zuzurechnen; denn das Parlament ist staatsrechtlich Organ des Staates, nicht Organ der staatsbürgerlichen Gesellschaft (…); das gleiche gilt auch für den einzelnen Abgeordneten (ebd.S.27). Und weiter: „Die Wahlen sind nicht ein Vorgang der Willensbildung des Staates, sondern der für die Willlensbildung des Staates eine Voraussetzung bildender Akt, in dem der permanente Prozess der Meinungs- und Willensbildung des Volkes gipfelt.“(ebd.S.27). Das Bundesverfassungsgericht „sieht in den Parlamentswahlen den für die Willensbildung in der repräsentativen Demokratie entscheidenden Akt, der periodisch wiederkehrend stattfinden muss, um dem Volk die Möglichkeit zu geben, seinen Willen kundzutun.“ (BVerGE 20, 56 [113]. Daran halten muss sich das herrschaftliche Organ „Staat“ nicht, klug wäre es dennoch, wenn man nicht im beherrschten Volk revolutionäre Umtriebe befördern möchte. Für die Öffnung des Staates für zivilgesellschaftliche Belange wäre es notwendig, seine „heilige Ordnung (Hierarchie) aufzusprengen und sein herrschaftliches Gebaren durch eine kooperative Version zu ersetzen. Bereits Hegels Analyse des Herrschafts-Knechtschafts-Verhältnisses wäre eine Hilfe, die Abhängigkeit des herrschaftlichen Bewusstseins vom knechtischen Bewusstsein und umgekehrt zu verdeutlichen und angemessen in der juristischen Analyse zu berücksichtigen.
Das für eine gut funktionierende Staatsverwaltung notwendige kooperative Über- und Unterordnungsverhältnis würde dann nicht mehr als ein unappetitliches und für beide Seiten frustrierendes Herrschafts- und Abhängigkeitsverhältnis betrachtet, in dem nur noch der harsche Befehlston auf der einen Seite und die schmeichel-leckerische Unterwerfung auf der anderen Seite zählt.
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1 Als Grund für den im Vergleich zur Weimarer Verfassung „verkümmerten (…) Bereich des realen Volkswillens“ weisen die Grundgesetzkommentatoren auf die „Weimarer Erfahrungen“ hin (ebd.,S.7). Warum jedoch vor allem der unmittelbare Volkswillen beschnitten wurde, stößt auf Unverständnis. Gewählte Repräsentanten hatten ebenfalls Anteil an der fortschreitenden Funktionsunfähigkeit der Weimarer Republik und wurden schließlich durch ihr Abstimmungsverhalten Wegbereiter der nationalsozialistischen Diktatur.
2. Der Hamburger Verein „Mehr Demokratie“ wurde 2004 gegründet, nachdem der CDU-Senat der Hansestadt sich über einen Volksentscheid zur Privatisierung städtischer Kliniken hinweggesetzt hatte. Im Volksentscheid hatten sich 75 Prozent der Abstimmungsberechtigten gegen die Privatisierung ausgesprochen (50 Prozent waren nötig). „Mehr Demokratie“ forderte, bei Abstimmungen zur Verfassungsänderung das Quorum von 50 auf 35 Prozent zu senken. Es beteiligten sich jedoch in der Abstimmung zur Quorumsabsenkung weniger als 50 Prozent der abstimmungsberichtigten Hamburger Bevölkerung (Tagesspiegel, 12./15. 10. 2007).
Literatur:
Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Bd.5 Art.20 Grundgesetz, Seiten 1-10, Bd.6 Art.38 Grundgesetz, Seiten 9-28).

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